|
Smyslem této mé úvahy je definovat stávající kritická místa aplikace zákona v prostředí obcí a měst a především pak u malých příspěvkových organizací zřizovaných územními samosprávnými celky (ÚSC).
ZÁKONY NEŘEŠÍ KONKRÉTNÍ PROBLÉMY
Zákon č. 320/2001 Sb., který v plném rozsahu vstoupil v účinnost k 1. 7. 2002, byl již ve svém původním znění zatížen některými legislativními chybami a vzhledem k obecné strohosti některých významných paragrafů bylo nutné hned od počátku hledat (a někdy hodně obtížně) jejich správný výklad. V roce 2004 vydalo sice Ministerstvo financí ČR novou prováděcí vyhlášku č. 416/2004 Sb., ale ani ta neodpovídá dostatečně na řadu konkrétních problémů, které vyvstaly především v oblasti řídící kontroly, interního auditu a použití zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole jako procesních pravidel (kontrolního řádu) pro provádění veřejnosprávních kontrol na místě.
Novela zákona č. 123/2003 Sb. totiž zahrnula od května 2003 mezi orgány veřejné správy mj. také příspěvkové organizace, zřizované ÚSC, čímž se rozšířila škála institucí, které jsou povinny se tímto zákonem řídit - od mateřské školy o dvou zaměstnancích až po ministerstvo o mnoha organizačních úrovních a budovách. Jak už je u nás zvykem, funguje celý systém často opačně - ve školkách a na školách vznikají neuvěřitelně krkolomné a nefunkční vnitřní směrnice především pro výkon řídící kontroly. Jsou i ústřední orgány, které se ještě nevypořádaly bezezbytku s těmi nejbanálnějšími problémy řídící kontroly. Tyto skutečnosti shrnuje ve svých závěrech a doporučeních i posudek evropské komise SIGMA z června 2003 (viz rámeček).
JEDINÝ VEDOUCÍ ZAMĚSTNANEC
Problematiku výkonu finanční kontroly však v praxi komplikuje nejen zákon předepsanými postupy, ale především personálními možnostmi. Jako příklad uvádím již zmiňovanou mateřskou školu o dvou zaměstnancích. V takovémto případě by měla funkci příkazce operace vykonávat jako jediný vedoucí zaměstnanec ředitelka příspěvkové organizace. Funkce správce rozpočtu a hlavního účetního je pak sice teoreticky možné sloučit v té "druhé osobě", ale to je samozřejmě řešení veskrze formální; ve skutečnosti zajišťuje příspěvková organizace tohoto typu vedení svého účetnictví prostřednictvím služeb externích zaměstnanců, nebo firem typu "služba škole".
Protože český úředník je v praxi velmi "kreativní", vznikají zajímavá řešení, kdy se například ze sekretářky školy stane "vedoucí sekretariátu ředitele školy", aby byl v praxi naplněn požadavek "vedoucího" zaměstnance pro funkci příkazců operací. Obdobně se tak například správcem rozpočtu a hlavní účetní v jedné osobě zcela formálně stává kuchařka, nebo školník, jen aby se zákon naplnil - ve skutečnosti pak jako dříve vede účetnictví externí pracovník.
Hovořím o tom především proto, že v praxi se bohužel stále častěji stává předmětem následných kontrol nikoli kvalita a spolehlivost finanční kontroly, ale směrnice - její formální znaky se přitom z pozice zřizovatele hodnotí velmi často zcela formálně a bez znalosti věci. Když k tomu připočteme fakt, že výkonem veřejnosprávní (finanční) kontroly byla novým školským zákonem pověřena navíc také školní inspekce, zdá se, že stesky především ředitelů škol nad tím, do jaké míry jsou kontrolováni, jsou více než oprávněné.
Co už je méně efektivní a hospodárné (to jsou pojmy, o jejichž dodržování by měl právě zákon o finanční kontrole usilovat) než tato válka s "papírovým tygrem" finanční kontroly; již skoro rok se trápí možná tisíce lidí na zodpovědných funkcích tím, jak mají sepsánu směrnici namísto toho, aby jim někdo odpovědný seriózně nabídl vzorovou směrnici pro konkrétní typy organizací a pak kontroloval, zda se finanční kontrola provádí účelně a smysluplně. Když k tomu přidáme stále ještě nesmírně těžkopádná rozpočtová pravidla, která jen s obtížemi začínají rozlišovat mezi tím, že někdo dotace rozkradl a někomu se například jen nepodařilo včas zkolaudovat opravenou tělocvičnu, máme před sebou poměrně chmurný obrázek prostředí českých veřejných financí.
OSVÍCENÍ ZŘIZOVATELÉ SPOLUPRACUJÍ
Považuji za důležité zdůraznit, že zákon i jeho prováděcí vyhláška představují pouze jakési mantinely, ve kterých se musí objektivně zobrazit a realizovat vnitřní předpisy každého orgánu veřejné správy; i mezi samotnými příspěvkovými organizacemi ÚSC jsou obrovské rozdíly z hlediska náročnosti očekávaného řešení - srovnejme na jedné straně onu zmiňovanou mateřskou školu, zřizovanou obcí s neuvolněným starostou, a na druhé straně například krajskou nemocnici s miliardovým obratem ve stejné pozici příspěvkové organizace, zřizované krajským úřadem. Osvícení zřizovatelé při aplikaci zákona o finanční kontrole se svými příspěvkovými organizacemi spolupracují co nejvíce - od tvorby směrnic až po jednotné formuláře a "košilky". Stále však ještě existuje řada zřizovatelů, kteří se raději projevují obsáhlými kontrolními zápisy o nedostatečné kvalitě směrnic a formulářů.
Realizaci předběžné řídící kontroly v intencích, nastavených novou prováděcí vyhláškou č. 416/2004 Sb. je přitom nutné vnímat jako jakousi "minimální pozici", nastavenou pro potřeby nejmenších orgánů veřejné správy - neúčast správce rozpočtu v některých fázích předběžné řídící kontroly, kterou nová vyhláška nastavuje, by mohla být významným rozpočtovým rizikem, a to jak v příjmové, tak především ve výdajové fázi operací. Ještě více tak nabývá na významu přesné a objektivní zpracování jednotlivých fází a postupů řídící kontroly do podmínek každé konkrétní organizace. Klasickou ukázkou v tomto smyslu je v oblasti řídící kontroly institut tzv. individuálního příslibu a limitovaného příslibu.
POUŽÍVÁNÍ LIMITOVANÉHO PŘÍSLIBU
Limitovaným příslibem je ve smyslu nové vyhlášky "doklad o kontrolním zajištění finančního krytí finančního závazku v předem nedefinované výši, předem nedefinovanému věřiteli". V praxi by se měl limitovaný příslib používat u operací, které je nutno zabezpečovat operativně, tedy především u operací typu drobných nákupů či drobných oprav, opakovaných plateb, nebo cestovních nákladů.
Tyto operace se v praxi dařilo zvládnout například stanovením určitých limitů, které byly vyjmuty z režimu první fáze předběžné kontroly. Limitovaný příslib se však ve veřejné správě začíná projevovat jako značně rizikový prvek, protože jeho účastníci se na konci stanoveného období začínají chovat obdobně jako se chová v období druhé prosincové dekády celá česká veřejná správa, která po desátém prosinci vyráží do obchodů utratit poslední prostředky rozpočtového roku s myšlenkou "přece to nevrátíme..." bez ohledu na efektivnost, hospodárnost a účelnost, jen aby se stanovený limit vyčerpal. Proto bude nutné používat limitované přísliby velmi obezřetně a pokud možno jen v těch případech, kdy standardní postupy předběžné kontroly nejsou možné nebo reálné.
Zároveň by se při používání limitovaného příslibu vždy měla zvýšit frekvence následných kontrol, které by "ošetřily" výše popsané možné riziko neúčelně a neefektivně vynakládaných veřejných prostředků. Tímto konstatováním jsme se dotkli posledního vážného problému v oblasti finanční kontroly, který konstatuje nová prováděcí vyhláška, tj. nutnosti věnovat pozornost nově definovaným rizikům, resp. jejich nežádoucím dopadům, popsaným v § 26 vyhlášky.
Vyhláška pro veřejnou správu konstatuje v podstatě poprvé jakousi databázi rizik, když na místě prvním jmenuje nedostatky v zadávání veřejných zakázek, na druhém místě absenci, resp. neplnění kritérií pro hospodárnost, efektivnost a účelnost (jak ukládá novelizovaný § 4 odst. 2 zákona o finanční kontrole), na třetím místě uvádí absenci analýzy a řízení rizik a výčet uzavírá nedostatečnou účinností informačních systémů uvnitř orgánů veřejné správy.
Je zapotřebí uvědomit si, že jedním z dopadů našeho vstupu do EU v oblasti finanční kontroly ve veřejné správě je nezbytné nastavení kontrolního prostředí do podoby jakou vymezují evropské standardy, a nepřipustit, aby se stejně formálně jako se směrnicemi nakládalo v prostředí veřejné správy i s výše uvedenými riziky. I přes dosavadní neuvěřitelný formalismus, s jakým jsme k těmto oblastem doposud přistupovali, je nejvyšší čas začít tyto problémy řešit. Nikoli dalším šikanováním (i když se dá předpokládat, že takové tendence nastanou), ale společným hledáním té skutečně "nejlepší praxe" a především intenzívním a neformálním školením všech zúčastněných.
Ministerstvo financí prostřednictvím centrální harmonizační jednotky již vydalo k těmto problémům řadu užitečných metodických pokynů, které lze v praxi použít. Neměli bychom proto již otálet ani minutu i přes to, jak vzdálené se nám mohou tyto problémy někdy v praxi zdát. Pokud chceme reálně dosáhnout na prostředky EU na jakékoli úrovni, nemůžeme si dovolit tuto oblast podcenit.
Posudek evropské komise SIGMA z června 2003
"...Rozvoj opatření zdravé finanční kontroly ve veřejné správě České republiky zdaleka není záležitostí právního rámce a určitých technik, jako například vnitřního auditu. Do značné míry je celý systém veřejné správy včetně systému státní služby a pracovních návyků v sázce, protože tyto otázky mohou ovlivňovat a dokonce určovat rámec integrity, stupeň transparentnosti v chování jednotlivců a podniků, a to v míře důvěry, která se udělí mechanismům implementace. Jsou to klíčové složky "kontrolního prostředí"... "
Bohdan Dvořák
ředitel divize pro veřejnou správu
Český a moravský účetní dvůr
|
