Zákon o řízení a kontrole veřejných financí

Připomínky k předloze, kterou schválila Vláda ČR dne 19. 12. 2016

Úvod

Zákon má nahradit zákon o finanční kontrole (č. 320/2001 Sb.) a jeho prováděcí vyhlášku (č. 416/2004 Sb.). Stávající zákon o finanční kontrole upravuje kromě interního auditu provádění externí veřejnosprávní kontroly u příjemců prostředků z veřejných rozpočtů - u zřizovaných příspěvkových organizací a u příjemců dotací a další veřejné finanční podpory. Pokud jde o proces kontroly prováděné na místě, tak jednoznačně odkazuje na zákon o kontrole - kontrolní řád (č. 255/2012 Sb.), který je univerzální procesní normou pro kontroly ve veřejné sféře. Prováděcí vyhláška k zákonu o finanční kontrole zejména definuje tzv. schvalovací postupy - způsob schvalování budoucích příjmů a výdajů ve veřejné sféře.

Zákon o finanční kontrole i jeho prováděcí vyhláška také zavedly rozsáhlou kontrolní terminologii. Veřejná sféra si na ni poměrně dlouho zvykala, ale také si dlouho zvykala na samotný systém kontroly definovaný zákonem o finanční kontrole. Domnívám se, že zavedený systém nyní funguje vcelku uspokojivě a jeho problémová místa (duplicity externích kontrol, nevhodnost schvalovacích postupů pro malé příspěvkové organizace a některé hotovostní operace) by bylo vhodnější napravit novelou a nikoliv vydáním zcela nového zákona. Pakliže si ale předkladatel myslí, že je nutné vydat nový zákon, tak by alespoň mohl ponechat zažitou terminologii v případech, kdy je to jen trochu možné. Mám-li být konkrétní, tak například nevidím žádný důvod, proč by stávající příkazce operace měl být přejmenován na schvalovatele.  Změna pojmosloví je jistě "jen" formální změnou, ale je nutné si uvědomit, že předkládaný zákon se bude vztahovat na celou veřejnou sféru včetně těch nejmenších příspěvkových organizací (malotřídní základní školy, malé mateřské školy), pro které zvládnutí i této formální změna bude náročné.

Má-li docházet ke změně legislativy, tak je především nutné popsat stávající stav a následně pojmenovat problémy, teprve potom je možné připravovat legislativu novou. Obávám se, že to předkladatel (Ministerstvo financí ČR) neudělal důsledně a tomu potom odpovídá výsledek.

Připomínky k vybraným ustanovením či částem zákona

Hlava II - Řídicí a kontrolní mechanismy

Předloha  nesystémově řadí pod souhrnné označení řídicí  ekonomická kontrola  nejen stávající vnitřní řídící kontrolu (nyní pod  názvem  řídicí  ekonomická kontrola prvního stupně),  ale také dosavadní veřejnosprávní kontrolu (nyní označenou  jako řídicí ekonomická kontrola druhého stupně),  za vhodnější bych považoval ponechání stávajícího pojmu  "veřejnosprávní kontrola".

Dle  § 11 odst. 5 "správce veřejného rozpočtu nebo veřejný  subjekt neprovádí schvalovací postupy u operací, u kterých  nemůže ovlivnit uskutečnění nebo výši příjmu nebo výdaje",  u těchto operací by měla kontrola být prováděna jiným  způsobem, ale nikoliv vůbec - je přeci nutné sledovat a  schvalovat i ty příjmy a výdaje, o jejichž výši příslušný  subjekt nerozhoduje (přijímané dotace, příspěvky, výpomoci,  daňové příjmy; placené poplatky, pokuty, penále a jiné  sankce...). Text navíc zmiňuje nyní používaný pojem  schvalovací postupy, aniž by bylo v úvodu jednoznačně  řečeno, že se jedná o řídicí a kontrolní mechanismy v rámci  kontroly prvního stupně).

V  § 13 odst. 6 je uvedeno: "Funkcí schvalovatele ve  fázi před zahájením zadávacího řízení, uzavřením smlouvy  nebo vydáním rozhodnutí (dále jen "zahájení výdajové  operace"), jakož i ve fázi po zahájení výdajové operace,  může být pověřena vždy pouze jedna fyzická osoba.
Osoba pověřená funkcí schvalovatele ve fázi před zahájením  výdajové operace se může lišit od osoby pověřené funkcí  schvalovatele po zahájení výdajové operace. Počet ověřovatelů  a hodnotitelů není omezen." Uvedené ustanovení by bylo  vhodné jednoznačně upřesnit tak, aby bylo jasné, že se omezení  počtu schvalovatelů vztahuje pouze k jedné konkrétní  operaci a nejde o striktní omezení počtu schvalovatelů za  příslušný subjekt jako celek.

§ 14 definuje obecně auditní stopu, to znamená jak pro řídicí  ekonomickou kontrolu prvního stupně, tak pro řídicí ekonomickou  kontrolu druhého stupně. Za předpokladu, že řídicí ekonomická  kontrola druhého stupně bude probíhat v režimu kontrolního  řádu, který definuje jednoznačně výstup z každé  kontroly - protokol, by bylo vhodnější toto ustanovení vztahovat  pouze na kontrolu vnitřní (prvního stupně) a zároveň  jednoznačně  stanovit, že se na proces řídicí ekonomické kontroly druhého stupně (resp. veřejnosprávní kontroly) prováděné na místě  vztahuje kontrolní řád.

§  17 definuje dva možné způsoby schvalování budoucích výdajů -  individuální kontrolní záznam a souhrnný kontrolní záznam.  Považoval bych za velmi vhodné ponechat zažité pojmosloví -  individuální příslib a limitovaný příslib. Povinnosti  osoby vykonávající ekonomickou službu do značné míry  odpovídají povinnostem stávajících hlavních účetních.  Bylo by proto vhodné zažitý pojem hlavní účetní ponechat.

Schvalovací  postup po zahájení výdajové operace dle § 18 nebude možné  aplikovat u drobných hotovostních výdajů, které budou
realizovány formou přímého nákupu bez předchozího výběrového  řízení. Jedná se totiž o výdaje, jejichž schvalování  není možné v rámci předběžné kontroly rozdělit na dvě fáze  - před a po zahájení výdajové operace. Podobný problém je také u schvalování některých hotovostních příjmů (například  příjem za parkovné), které řeší § 15, kdy není možné  dopředu ověřit výši pohledávky. Stejný problém pramení i ze  stávající prováděcí vyhlášky k zákonu o finanční  kontrole. Místo toho, aby předloha nového zákona nedostatky  současné legislativy odstranila a schvalování zmíněných  výdajů a příjmů upravila jinak, tak bohužel dosavadní systém  v tomto případě přebírá. 

Hlava III - Vrchní audit a interní audit

Působnost  interního auditu je proti současnému stavu rozšířena na  veřejné subjekty v rozpočtové působnosti správce  veřejného rozpočtu (§ 24 odst. 1 písm. b). V praxi by to  znamenalo, že například interní audit města nebude působit jen  uvnitř úřadu, ale také ve zřizovaných příspěvkových  organizacích. Stávající praxe je taková, že zřizovatelé  příspěvkových organizací, ve kterých interní audit nepůsobí,  ověřují účinnosti kontrolních systémů v rámci  veřejnosprávní kontroly. Předloha  zákona ale přináší systém dvojího prověřování příspěvkových organizací. Nebude to účelné, hospodárné ani  efektivní a už vůbec ne přiměřené. Raději  by měla být i nadále prováděna kontrola hospodaření formou  řídicí ekonomické kontroly druhého stupně. Je jednoznačné,  že navržený model přinese  větší zátěž veřejných subjektů (zejména příspěvkových  organizací) a také příslušných správců veřejného rozpočtu  (např. obcí v roli zřizovatelů).

Dle  § 30 odst. 2 má správce veřejného rozpočtu při provádění  interního auditu veřejného subjektu ve své rozpočtové  působnosti postupovat  nejen podle ustanovení upravujících interní audit, ale také  podle kontrolního řádu  s tím, že se nebude vyhotovovat protokol a nepoužije se  ustanovení o plánování kontrol. Domnívám se, že by bylo  vhodnější, kdyby interní audit u veřejných subjektů (např. příspěvkových organizací) byl raději nahrazen řídicí  ekonomickou kontrolou druhého stupně resp. veřejnosprávní  kontrolou, a to zcela v režimu kontrolního řádu. Navržený  systém je totiž  jakýmsi  nesourodým hybridem nesoucím znaky auditní i kontrolní činnosti  najednou a je v rozporu s deklarovaným principem  jednotného auditu.

Hlava V - Informační systémy Ministerstva financí

§  38 ukládá povinnost  zpracovávat výroční  kontrolní zprávu,  která má nahradit stávající tzv. roční zprávu, také  veřejným subjektům (pověřená schvalující osoba/ředitel  příspěvkové organizace má povinnost zajistit zpracování  zprávy). Domnívám  se, že by bylo vhodné příspěvkové organizace (alespoň ty  nestátní) této povinnosti zprostit.  Není známo, že by dosavadní každoroční vyhotovování ročních zpráv příspěvkových organizací zřizovaných územně  samosprávnými celky přinášelo nějakou přidanou hodnotu.  Zřizovatelé mají dost jiných možností získávat potřebné  informace o svých organizacích a zaměstnanci ministerstva  financí, s ohledem na to množství nestátních příspěvkových  organizací, ani nejsou schopni ty stovky zpráv vůbec přečíst.

Zpracoval Ing. Petr Sikora

petr-sikora@centrum.cz